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    佛山在線

    調(diào)研報(bào)告丨在城市更新中推進(jìn)歷史文化街區(qū)保護(hù)

    黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào),“堅(jiān)持人民城市人民建、人民城市為人民,提高城市規(guī)劃、建設(shè)、治理水平,加快轉(zhuǎn)變超大特大城市發(fā)展方式,實(shí)施城市更新行動(dòng)”。習(xí)近平總書記在考察廣東時(shí)也明確要求,“城市規(guī)劃和建設(shè)要高度重視歷史文化保護(hù)”“要突出地方特色,注重人居環(huán)境改善,更多采用微改造這種‘繡花’功夫,注重文明傳承、文化延續(xù),讓城市留下記憶,讓人們記住鄉(xiāng)愁?!睔v史文化街區(qū)是城市系統(tǒng)中最復(fù)雜、最具有內(nèi)涵的地區(qū)之一,歷史文化街區(qū)的更新改造是城市功能演進(jìn)、地方特色文化傳承發(fā)展的重要內(nèi)容。佛山是國家歷史文化名城,目前全市有20個(gè)歷史文化街區(qū),這些文化街區(qū)的保護(hù)與改造提升直接關(guān)系到市民的集體記憶、文化認(rèn)同與生活水平,直接關(guān)系到佛山城市文化、社會(huì)治理與地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展,也直接關(guān)系到佛山爭當(dāng)傳承嶺南廣府文脈領(lǐng)頭羊的發(fā)展目標(biāo)。在城市更新中推進(jìn)歷史文化街區(qū)保護(hù)與改造提升,是新時(shí)代佛山城市高質(zhì)量發(fā)展的迫切要求。

    現(xiàn)狀

    法治護(hù)航

    歷史文化街區(qū)保護(hù)系統(tǒng)有序推進(jìn)

    按照2015年廣東省政府批準(zhǔn)的《佛山歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃(2011—2020)》,佛山共有20個(gè)歷史文化街區(qū)(禪城區(qū)8個(gè)、南海區(qū)3個(gè)、順德區(qū)9個(gè)),并于2020年升級為廣東省歷史文化街區(qū)。另外,2011年、2015年,佛山市政府又分別公布兩批總共176處歷史建筑。

    為延續(xù)城市歷史文脈,保護(hù)歷史文化基因,佛山市將歷史文化街區(qū)和歷史建筑的保護(hù)管理納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,并且通過立法的方式積極開展保護(hù)與利用工作。2016年3月21日,《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例》(以下簡稱《條例》)正式實(shí)施,這也是佛山取得地方立法權(quán)后出臺的首部地方性法規(guī)。在佛山市各級政府及職能部門認(rèn)真貫徹落實(shí)下,佛山歷史文化街區(qū)、歷史建筑的保護(hù)達(dá)到新的高度和水平。

    1.建立健全保護(hù)機(jī)制

    一是完善管理及咨詢機(jī)制。在市政府城市規(guī)劃決策議事機(jī)構(gòu)“佛山市城市規(guī)劃委員會(huì)”框架下,設(shè)立“建筑景觀與文化藝術(shù)專業(yè)技術(shù)委員會(huì)”,對歷史文化街區(qū)、歷史建筑和歷史文化名鎮(zhèn)名村等的核心保護(hù)范圍和建設(shè)控制地帶內(nèi)的新建、擴(kuò)建、改建建筑設(shè)計(jì)草案進(jìn)行審議。同時(shí),逐步完善區(qū)級管理機(jī)制。其中,禪城區(qū)相關(guān)管理辦法已經(jīng)細(xì)化實(shí)施。二是完成職能調(diào)整。2020年7月,市自然資源局與住房城鄉(xiāng)建設(shè)局開始職能移交工作,2021年1月市委編委正式批復(fù):根據(jù)機(jī)構(gòu)改革職能調(diào)整,由市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局牽頭統(tǒng)籌全市歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)、歷史文化風(fēng)貌區(qū)、歷史建筑的保護(hù)管理工作。三是成立專門機(jī)構(gòu)。2021年1月,市委編委批復(fù)在市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局增設(shè)歷史文化名城保護(hù)科,統(tǒng)籌全市歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)、歷史文化風(fēng)貌區(qū)、歷史建筑保護(hù)管理工作。這是自佛山1994年被評為國家歷史文化名城后,首次實(shí)現(xiàn)由主責(zé)單位內(nèi)設(shè)獨(dú)立專責(zé)部門統(tǒng)籌全市名城保護(hù)管理工作。

    2.完善配套法規(guī)體系

    《條例》實(shí)施后,佛山即啟動(dòng)實(shí)施細(xì)則制定工作,對《條例》實(shí)施中可能遇到的具體問題進(jìn)行補(bǔ)充說明和細(xì)化,包括街區(qū)和歷史建筑申報(bào)流程、審批程序、保護(hù)資金管理、歷史建筑日常管理工作安排、違法活動(dòng)處罰程序等具體操作程序,確保保護(hù)工作落到實(shí)處。同時(shí),開展《佛山市歷史建筑保護(hù)修繕技術(shù)指引》編制工作,制定歷史建筑保護(hù)修繕技術(shù)要求、管理要求和利用原則等內(nèi)容,為歷史建筑日常維護(hù)和修繕工作提供指引和技術(shù)支撐。

    3.完善細(xì)化保護(hù)規(guī)劃

    一是重編名城保護(hù)規(guī)劃?!斗鹕綒v史文化名城保護(hù)規(guī)劃(2011—2020)》到期后,由佛山市自然資源局會(huì)同市住房城鄉(xiāng)建設(shè)局和市文廣旅體局共同開展了《佛山歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃(2020—2035)》編制工作,該成果已于2023年10月正式實(shí)施。二是歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃。目前佛山有9個(gè)歷史文化街區(qū)完成保護(hù)規(guī)劃編制、審批工作,包括禪城區(qū)管轄的8個(gè)歷史街區(qū)和順德區(qū)大良舊城歷史文化街區(qū)。三是歷史建筑保護(hù)規(guī)劃。佛山已公布的176處歷史建筑中,57處升級為文物。未升級為文物的119處歷史建筑保護(hù)圖則已經(jīng)市政府同意由市國土規(guī)劃局印發(fā)實(shí)施。

    4.加大資金投入力度

    佛山各級政府高度重視對歷史文化名城保護(hù)的資金投入。近些年,僅市一級財(cái)政就投入了近2億元,用于編制各項(xiàng)歷史文化保護(hù)規(guī)劃、歷史建筑修繕、歷史文化街區(qū)改造、活化等方面工作,其中投入600多萬元用于歷史文化街區(qū)和歷史建筑普查、保護(hù)規(guī)劃編制、政策文件、技術(shù)指引制定等工作;投入近4000萬元支持各批次古村落活化工作;撥款5000萬元用于南海區(qū)康有為故居擴(kuò)建、1.1億元用于梁園及周邊環(huán)境改造提升。根據(jù)部廳相關(guān)文件以及《條例》要求,佛山正設(shè)立歷史文化保護(hù)規(guī)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi),并擬學(xué)習(xí)華東地區(qū)歷史文化名城保護(hù)工作做得較好的城市(如紹興)的經(jīng)驗(yàn)做法,并積極探索“土地出讓金按比例提留”的方式落實(shí)專項(xiàng)資金安排。

    5.強(qiáng)化資源保護(hù)工作

    一是加大普查認(rèn)定力度。2020年12月,佛山市開展了第二批優(yōu)秀歷史建筑申報(bào)工作,要求各區(qū)擴(kuò)大普查地域空間范圍,重點(diǎn)加強(qiáng)對歷史悠久和歷史建筑數(shù)量偏少區(qū)域的普查認(rèn)定力度,按照“應(yīng)保則保,能保盡保”原則,重新建立第二批優(yōu)秀歷史建筑推薦名錄。二是加強(qiáng)名錄管理和掛牌保護(hù)。在已經(jīng)備案的176處歷史建筑中,部分已升級為各級文物保護(hù)單位或未定級不可移動(dòng)文物,部分歷史文化街區(qū)、歷史建筑仍未掛牌保護(hù)。為此,佛山市開展了新一輪的摸底調(diào)查,要求各區(qū)完成已公布名錄的歷史文化街區(qū)、歷史建筑掛牌保護(hù)工作。三是加快歷史建筑測繪建檔。市自然資源局、住房城鄉(xiāng)建設(shè)局于2020年4月聯(lián)合印發(fā)了《佛山市歷史建筑測繪建檔工作方案(2020—2022)》,要求各區(qū)加快推進(jìn)本地區(qū)第一批歷史建筑的測繪建檔工作,按照相關(guān)原則,由區(qū)牽頭部門確定歷史建筑的測繪類型。同時(shí),加大歷史建筑測繪建檔工作的資金投入,做好資金預(yù)算。四是嚴(yán)查違法行為。各核心保護(hù)范圍內(nèi)的建設(shè)活動(dòng)、建筑控制地帶的有關(guān)建設(shè)活動(dòng)均按照《條例》的規(guī)定實(shí)施,歷史文化街區(qū)和歷史建筑的檢查評估情況按照規(guī)定每半年進(jìn)行報(bào)告。

    在《條例》的實(shí)施推動(dòng)下,佛山歷史文化街區(qū)、歷史建筑的保護(hù)工作得到了系統(tǒng)性有序推進(jìn),但同時(shí)也存在一些問題和不足,包括:與《條例》配套的制度體系還不夠完善;對城鄉(xiāng)區(qū)域歷史文脈的整體性規(guī)劃與改造仍需深入推進(jìn);歷史文化街區(qū)定位趨向同質(zhì)化,更新模式缺乏活力;居民村民的參與意識和價(jià)值認(rèn)同有待提升等。

    對策

    以歷史文化街區(qū)建設(shè)

    推進(jìn)城鄉(xiāng)面貌一體改善

    當(dāng)前,佛山正大力實(shí)施“百千萬工程”,促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,需要提高以人為核心的新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量,而通過城市更新可以有效提高城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、治理的質(zhì)量與水平。城市更新的本質(zhì)在于空間的生產(chǎn)與再提升,是城市生命周期理論的直接體現(xiàn),也是推進(jìn)城鄉(xiāng)面貌一體改善的必經(jīng)階段。歷史文化街區(qū)是城鄉(xiāng)空間系統(tǒng)中最復(fù)雜、最具價(jià)值的區(qū)域之一,其承載著鄉(xiāng)村向城市、老城向新城轉(zhuǎn)移的發(fā)展印記。歷史文化街區(qū)的更新是城鄉(xiāng)功能演進(jìn)、面貌一體改善、地方文脈傳承發(fā)展的重要內(nèi)容。

    佛山的20處省級歷史文化街區(qū)中,“嶺南天地”已然成為佛山的一張金名片,是歷史文化街區(qū)更新的一次成功探索。但是,像“嶺南天地”這樣的名片還不夠多,另外還有19處省級歷史文化街區(qū)鏈接著城鄉(xiāng)區(qū)域的協(xié)調(diào)與發(fā)展,亟待深入研究。結(jié)合佛山歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)工作的問題和不足,課題組認(rèn)為可從以下四個(gè)方面著力推進(jìn)。

    1 規(guī)劃先行,法規(guī)配套 逐步形成“全專細(xì)”保障體系

    一是推進(jìn)《佛山歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃(2020—2035)》落地實(shí)施。當(dāng)前正在編制的歷史文化街區(qū)保護(hù)規(guī)劃,要及時(shí)納入國土空間規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃“一張圖”管理,形成“總規(guī)+分規(guī)”的頂層設(shè)計(jì),確保城鄉(xiāng)連片區(qū)域的整體格局與建筑風(fēng)貌能統(tǒng)籌更新。二是加快完善《條例》配套法規(guī)。現(xiàn)有的《條例》在保護(hù)對象上只有歷史文化街區(qū)和歷史建筑,已不能滿足省委省政府對城市更新、歷史文脈傳承、城鄉(xiāng)風(fēng)貌一體化改善的最新要求,建議加快推動(dòng)《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》出臺。三是創(chuàng)新活化利用激勵(lì)政策。加快研制《佛山市歷史文化名城保護(hù)資金管理辦法》和《佛山市歷史建筑保護(hù)辦法》,通過擴(kuò)大鼓勵(lì)性業(yè)態(tài)范圍、允許適度擴(kuò)容提高使用效率、給予國有歷史建筑租期和租金優(yōu)惠、給予非國有歷史建筑資金補(bǔ)助、容積率轉(zhuǎn)移等政策探索,激發(fā)社會(huì)和市場主體主動(dòng)參與歷史文化街區(qū)保護(hù)的熱情。四是制定適應(yīng)保護(hù)要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。建議相應(yīng)職能部門系統(tǒng)研制《佛山市歷史建筑消防安全評估標(biāo)準(zhǔn)》《佛山市歷史保護(hù)建筑防火技術(shù)規(guī)程》及《佛山市歷史建筑修繕圖則》,提出適應(yīng)保護(hù)要求的消防管理技術(shù)規(guī)范和措施,破解歷史地段、歷史建筑等消防審批難題,為歷史建筑的保護(hù)工作提供專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)支撐。

    2 共同締造,聯(lián)保聯(lián)控 努力形成“多元化”保護(hù)主體

    一是探索成立街區(qū)更新“共同締造”委員會(huì)。探索在城鄉(xiāng)交錯(cuò)、情況復(fù)雜的小地塊、漸進(jìn)式更新的歷史文化街區(qū)成立“共同締造”委員會(huì),各級政府與相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌實(shí)施、現(xiàn)場建設(shè)協(xié)調(diào)和后期運(yùn)營管理,居民村民作為運(yùn)營主體,聯(lián)合推動(dòng)城鄉(xiāng)更新與街區(qū)微改造。二是持續(xù)加強(qiáng)市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。盡快設(shè)立市級歷史文化保護(hù)專家委員會(huì),對城鄉(xiāng)更新中的歷史文化街區(qū)、名鎮(zhèn)名村設(shè)計(jì)方案進(jìn)行審議。將“城鄉(xiāng)風(fēng)貌一體改善”納入相關(guān)工作考核評價(jià)體系,明確規(guī)劃、住建、文物、城管等部門職責(zé)。同時(shí),建立以區(qū)政府為責(zé)任主體,鎮(zhèn)(街道)為日常巡查和現(xiàn)場保護(hù)主體的歷史文化街區(qū)保護(hù)聯(lián)保聯(lián)控機(jī)制。三是壯大社會(huì)多元主體參與力量。廈門市文化志愿者隊(duì)伍超1.5萬人,占總?cè)丝诮Х种蔀槌青l(xiāng)更新改造重要的參與者和宣傳者。鼓勵(lì)市區(qū)兩級成立歷史文化保護(hù)監(jiān)督管理協(xié)會(huì)等社會(huì)組織,與各級檢察院聯(lián)合設(shè)立“文化遺產(chǎn)檢察官”,積極探索確立“業(yè)主自查—區(qū)局復(fù)查—市局抽查”模式,及時(shí)掌握歷史文化街區(qū)更新中文化遺產(chǎn)的保護(hù)活化情況。四是強(qiáng)化安全監(jiān)管和巡查執(zhí)法。各級城市管理綜合執(zhí)法隊(duì)伍在日常執(zhí)法中,結(jié)合違法建設(shè)治理、城鄉(xiāng)容貌環(huán)境整治等重點(diǎn)工作,加強(qiáng)對歷史文化街區(qū)更新項(xiàng)目的巡查執(zhí)法。

    3 盤活資源,節(jié)流引資 加速探索“高效益”更新方式

    一是同時(shí)推進(jìn)街區(qū)更新與鄉(xiāng)村振興和土地收儲(chǔ)。落實(shí)歷史建筑預(yù)先保護(hù)機(jī)制,對普查發(fā)現(xiàn)或由單位和個(gè)人發(fā)現(xiàn)并經(jīng)區(qū)建設(shè)主管部門勘驗(yàn)認(rèn)定具有保護(hù)價(jià)值的建筑物、構(gòu)造物,區(qū)人民政府應(yīng)立即在預(yù)先保護(hù)范圍內(nèi),對上述建筑物、構(gòu)筑物采取責(zé)令停止建設(shè)活動(dòng)等預(yù)先保護(hù)措施。在城鄉(xiāng)土地出讓各環(huán)節(jié)落實(shí)“征而不拆”,對保護(hù)責(zé)任人、出讓合同、地塊規(guī)劃條件確定等方面作出細(xì)化規(guī)定和具體要求。二是積極探索“政府+村集體+企業(yè)”聯(lián)動(dòng)方式。在“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、多方參與、互利共贏”的更新理念下,鼓勵(lì)五區(qū)和鎮(zhèn)街出臺文件細(xì)則落實(shí)保障鼓勵(lì)政策,激發(fā)業(yè)主和市場主體參與的積極性,創(chuàng)新社會(huì)資金引入方式,拓寬街區(qū)更新資金來源渠道,探索以“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”模式加強(qiáng)各級政府、村集體和市場主體三方合作。改變一般土地財(cái)政思維,通過盤活國有資產(chǎn),積極爭取從一次性收益轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期收益,通過產(chǎn)業(yè)注入與提升實(shí)現(xiàn)城市更新中國有資產(chǎn)的增值保值,提升社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與文化效益。三是著力發(fā)揮國企主力軍作用。市區(qū)兩級城建與文旅類國企要積極承擔(dān)城市更新與街區(qū)改造重點(diǎn)項(xiàng)目,探索調(diào)整財(cái)政對城建與文旅項(xiàng)目的資金補(bǔ)助方式,將原來財(cái)政資金補(bǔ)助項(xiàng)目調(diào)整為財(cái)政資金補(bǔ)助城建與文旅企業(yè),再由各級國企自主實(shí)施涉及城市更新、街區(qū)改造、文旅培育等項(xiàng)目,使財(cái)政補(bǔ)助資金轉(zhuǎn)化為國企的現(xiàn)金流。

    4 改善民生,賡續(xù)文脈 凝聚城鄉(xiāng)“共同體”發(fā)展意識

    一是著力改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境品質(zhì)。在街區(qū)更新中堅(jiān)持以人為本和系統(tǒng)思維,突出“留人、留形、留神韻”,力求“見人、見物、見生活”,尊重居民村民意愿,營造多元城鄉(xiāng)生態(tài),切實(shí)將歷史文化街區(qū)建設(shè)同經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、民生改善、生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域統(tǒng)籌推進(jìn),對城鄉(xiāng)連片的歷史文化街區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共配套、道路管網(wǎng)、路政景觀等方面進(jìn)行系統(tǒng)提升。二是加強(qiáng)打造示范引領(lǐng)項(xiàng)目。充分發(fā)揮公有產(chǎn)權(quán)的建筑與物業(yè)先改造、先提升所帶來的示范效應(yīng),積極探索采取貨幣補(bǔ)償、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃委托等方式推進(jìn)居民村民老屋整體改造,在公共設(shè)施、道路建筑、城鄉(xiāng)景觀中呈現(xiàn)嶺南文化要素,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間與生活品質(zhì)各美其美、美美與共。三是對重點(diǎn)街區(qū)實(shí)施“一區(qū)一策”。在品字街歷史文化街區(qū)、祖廟—東華里歷史文化街區(qū)、順德區(qū)大良舊城歷史文化街區(qū)等人流密集的老街區(qū)重點(diǎn)提升步行街建設(shè),積極發(fā)展餐飲夜市與民宿經(jīng)濟(jì),適當(dāng)優(yōu)化燈光設(shè)計(jì),以舊城改造為抓手促進(jìn)地區(qū)夜經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。四是在街區(qū)更新中賡續(xù)嶺南廣府文脈。在保護(hù)歷史文化街區(qū)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)中,積極探索將地方紅色文化資源與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)音樂、舞蹈、戲劇、曲藝等項(xiàng)目相結(jié)合的方式,創(chuàng)排彰顯佛山革命精神的“紅色粵劇”“革命戲曲”,助力城鄉(xiāng)精神文明建設(shè)。對社區(qū)村居遺存的大量的傳統(tǒng)手工藝、傳統(tǒng)醫(yī)藥、傳統(tǒng)美術(shù)等優(yōu)勢資源進(jìn)行整體性保護(hù)與生產(chǎn)性轉(zhuǎn)化,積極申報(bào)聯(lián)合國教科文組織創(chuàng)意城市網(wǎng)絡(luò)(UCCN)“世界手工藝與民間藝術(shù)之都”,通過文脈傳承與文化認(rèn)同,凝聚城鄉(xiāng)“共同體”發(fā)展意識,提高市民獲得感與認(rèn)同感。

    (根據(jù)佛山市社科規(guī)劃項(xiàng)目《在城市更新中,佛山歷史文化街區(qū)如何保護(hù)與改造提升》研究成果編輯整理;課題負(fù)責(zé)人:佛山市委黨校馬克思主義學(xué)院院長彭瑩;來源:佛山市社科聯(lián))

    編輯丨周師伢